中国公共政策执行过程中地方政府间的利益博弈

浙 江 社 会 科 学

ZHEJIANG SOCIAL SCIENCES

2007年9月Sep.

,2007

中国公共政策执行过程中

地方政府间的利益博弈

t 谢 炜 蒋云根

内容提要 在中国公共政策执行过程中,地方政府之间形成了纵向的上级政府与下级政府之间的利益博弈关系和横向的各同级政府之间的利益博弈关系。纵向地方政府之间的利益博弈主要指向财权和政治利益的交换,横向政府之间的利益博弈主要是为了吸引实现经济增长所需的生产要素。

关键词 公共政策执行 地方政府 利益博弈

作者谢炜,华东师范大学行政管理系教师;(上海 200062) 蒋云根,华东师范大学行政管理系教授。(上海 200062)

加拿大著名政治学教授戴维#卡梅伦认为,/现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明,部门之间水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义,如今显见已过时了。不仅在经典联邦制国家,管辖权之间的界限逐渐在模糊,政府间讨论、磋商、交流的需求在增长,就是在国家之内和国家之间,公共生活也表现出这种倾向,可见唤作-多方治理.的政府间活动越来越重要了。0在/多方治理0的地方政府活动中,地方政府之间形成了纵向与横向的利益博弈关系,即纵向的地方上级政府与下级政府间利益博弈关系和横向的各同级政府间利益博弈关系。纵向地方政府之间的利益博弈主要指向财权和政治利益的交换,横向政府之间的利益博弈主要是为了吸引实现经济增长所需的生产要素。

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其中,地方政府指省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)政府这四级。在地方分权的体制下,中央政府用以GDP增长为核心的相对绩效标准来考核地方官员。这种体制的最大问题是地方政府在执行公共政策过程中为了追求比/同行0更好的政绩往往会采取/与邻为壑0甚至是/挖墙脚0的策略,于是很多看似奇怪的事情却在中国普遍地发生了:在执行经济政策方面,尽管处于世界经济一体化潮流中,中国省区之间的/贸易0壁垒却高于许多国家之间的壁垒;在执行交通政策方面,北京和上海之间公路的收费总和甚至超过飞机票的价º

格;在执行产业政策方面,几乎所有地方政府都把汽车、高科技作为自己的支柱产业,在基础设施上不遗余力,对人力资本投资却不屑一顾。中国地方政府在公共政策执行过程中展开的

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利益博弈契合/公用地悲剧0的描述。以下通过博弈模型说明在以追求最大化利益的地方政府之间,为实现公共利益而采取合作的集体行动是如何困难。

一、公共政策执行过程中地方政府间

利益博弈的/公用地悲剧0

中国的政府层级依次为:中央政府、省(自治区、直辖市)政府、市政府、县政府和乡(镇)政府,52 浙江社会科学

公共政策执行过程中地方政府间利益博弈的/公用地悲剧0

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有资产的产权收入和国有资产的经营收入)和地方收费收入(地方政府提供准公共产品而收取的部分有偿性费用)。地方财政收入是地方政府间执行公共政策时的重要博弈目标,因此下文无论是考量横向地方政府间博弈关系还是考量纵向地方政府间关系,都将博弈双方在财政收入方面的竞争作为首要研究对象。

(二)获得更多项目支持和政策倾斜。长期以来,中国的投资决策权主要集中于中央,而投资预算随项目安排,因此各地方政府每年都会各尽

在地方政府X和Y执行公共政策过程中,如果双方均能从全局出发,选择合作中博弈的话,则各自可以增加100万元的收益,如图A部分所示;如果某一地方政府选择严格执行公共政策并力图与其他地方政府合作,而另一地方政府选择逆政策而行,不与其他地方政府合作,则合作的一方往往可能损失100万元,而不合作的一方却会增加60万元的收益,但由此造成的外部负效应则由两者共同承担,如图B、C所示。当二者均选择违背公共政策且彼此不合作时,从短期来看,双方可能都有部分收益,但就长远利益而言却很可能导致公共政策的整体落空从而侵害公共利益,导致地方政府的合法性受到质疑,即地方政府各自损失100万元,如图D所示,这个博弈的结果往往是/零和博弈0甚至是/负和博弈0。在中国现行的绩效考核体制下,地方政府往往更倾向于追求短期政绩以保有或提高行政官员的地位上升空间,由此造成图D所示的结果,亦即/公用地悲剧0的结局。

中国地方政府执行公共政策时,博弈所要追求的直接目标为:(一)地方财政收入的增加。从原则上说,一级地方政府就应该有一级财政和相应的财政收入来源。在一般情况下,地方政府财政收入主要由地方税收收入和地方非税收入两部分组成。地方税收收入是根据中央与地方事权的划分状况,按照财政管理体制的规定,由中央或地方立法,由中央或地方负责管理,其收入由地方享有的各类税收的总称。税收收入是中国地方政府财政收入的最主要来源,大约占财政收入的90%

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左右。地方非税收入是地方政府凭借财产权力或行政权力以使用费等非税收入方式取得的公共收入,主要包括两种:地方国有资产收入(地方国

所能展开竞争,力求争取到更多项目,并以此获得更多来自中央财政的资金。政策倾斜对地方政府来说也是一笔可观的稀缺性财富,越来越多的地方政府已经参与到追逐优惠政策的博弈活动中。

(三)地域发展的自我保护。在地区间的分工协作过程中,由于各地的经济基础、技术条件、资源条件、环境状况存在较大差别,在博弈过程中一旦出现不利于地方利益的经济活动,自我保护就应运而生,并形成地区分割与地区封锁。各地区片面追求高速度、高产值、盲目上项目、铺摊子、重复建设、重复引进、重复投资,搞/小而全、大而全0,极力追求/自成体系、门类齐全0的封闭式经济体系,从而引发从重复建设y原料大战y市场封锁y价格大战的地区大战,最终导致地区分工效益的丧失、资源和生产能力的浪费闲置和地区结构冲突激化。

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二、公共政策执行过程中纵向地方政府间利益博弈

纵向地方政府间利益博弈指不同级别地方政府间的博弈关系,既包括对称性政府间关系,如省与所辖市、市与所辖县的博弈关系;又包括非对称性政府间关系,指行政级别不同且不具有隶属关系的政府间竞争,如某一省级政府与其他省市的地市级甚至县级政府的博弈,以昆山市为例,江苏省昆山市具有毗邻上海市的优越地理位置,在经济政策执行过程中经常与上海市竞争国内外的投资者,形成县级城市对省级政府的竞争。同样的,2003年上海市政府曾出台/173计划0,目的在于与周边的苏州、杭州等市级政府展开招商引资方面的竞争。

中国地方政府间纵向利益博弈关系由地方政

53谢 炜 蒋云根:中国公共政策执行过程中地方政府间的利益博弈

府体制层级机构所决定,在很大程度上受制于中央集权与分权的调节。中国的纵向分权方式首先由中央政府向地方省级政府放权,其次由省级政府向市级政府放权,然后再逐级下放权力,下放的权力主要是经济管理权力和部分行政管理权力。因此,中国地方政府间纵向利益博弈关系的特征与中央政府和地方政府间利益博弈关系的特征相似,表现为中央政府与省级政府利益博弈关系的延伸:一方面,省级政府向下级政府分权,进行倾斜分权、垂直分权、经济分权,向那些沿海地区、交通便利地区、资本密集地区分权,以带动全省、全市、全自治区的发展。下级政府因而也获得了一定的自主权,促进了社会经济的发展。当然,这也容易导致地方保护主义和地区之间发展的不平衡。另一方面,在中国单一制的国家政治体制框架下,地方上级政府对下级政府的强制权力过大,基层政府官员对高层政府官员的依赖性相对较高,造成低层级政府竞争主体缺乏竞争的稳定性和连续性。上级政府通过人事、财政、行政等手段领导和控制下级政府,从而占据博弈的主导地位。

(一)财政政策执行过程中的纵向地方政府间利益博弈。在分税制的财政体制下,中国地方

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上下级政府的财政支出范围各有侧重,省级政府、市级政府、县级政府、乡镇政府均为扩大本级政府的财政收益而展开税收资源的竞争。中国税收征管体制大致采用了属地管辖和属人管辖两种原则,但是现有的税收征管法及有关税收实体法对属地原则与属人原则的优先权等技术性问题没有做出比较明确的界定,这给地方税务征管机构留下了执行裁量权及博弈空间。

5中华人民共和国税收征收管理法6中没有管辖的专设条文,由此而来在实际工作中出现了某些地方管辖不明,责任不清,互相扯皮的问题。比如,同一地域内存在省市区三级税务机构,应由哪级管辖并无具体规定,其结果往往是发生争抢税源,即两个或两个以上税收征管机构争夺管辖权的情况。一些地方为了发展区域经济扩大税源,曾通过联合执法队逐街逐户清理检查的方式,强制在本区经营但在省市纳税的企业到本区纳

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税。税收实体法也存在同样的问题,如5中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法6没有从征税对象的角度明确规定纳税地点的条文,54¾

只是从纳税人的角度做出以总机构)))企业经营管理与控制的中心机构纳税的规定。再如个人所得税法也只规定,/自行申报的纳税义务人,应当向取得所得的当地主管税务机关申报纳税0,如果取得所得的当地区域有省、市、区三级税务机关,如何缴纳和征收就会常常引发各级部门的争夺。税收部门之间的管辖竞争表面上看是部门利益之争,实质却是部门背后的政府间利益之争,因为征税是地方政府为公共物品供给融资的重要渠道。由于管辖规定缺位造成的税收竞争使纳税人无所适从并有可能承担多次重复课税的风险,最终造成/零和博弈0的结果。

总体来说,几乎在中国所有的省份,省级政府按照传统的级次观念,规定了省级政府和市级政府之间的收入分配模式。相应地,市级政府将自主安排其与下一级地方政府)))县级政府之间的收入分配模式。同样地,县级政府和基层地方政府)))乡镇级政府之间也是如此。这样就出现了财力向省、市集中,县、乡财政日益困难的情况,突出表现为:11按现行的分税制,省级财政基本满意,地级财政过得去,县级财政很困难,乡级财政基本上依靠向农民收费。21最明显的纵向财政缺口产生于县级政府。在中国,县级政府直接向70%的人口提供了大约70%的公共服务。但从全国平均水平看,县级政府的财政自给能力只能

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达到0150,是各级政府中最低的。31省级财政依靠税收,地级以下财政依靠收费维持,企业和农民要承担多项费用,以养活基层政权。41较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目,往往一级一级上收,而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要财政支出支持的事业,都一

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级一级下放。51基层政府财政困难同时影响了其他公共政策在基层的执行,如从中国目前的现状出发,我们可以认为基层政府及其所在地域从教育支出中受益最少,但中国基础教育费用支出的管理权下放得过低,使部分基础教育难以得到保证,不利于基础教育政策的顺利推行。

(二)各类公共政策执行过程中的纵向地方政府间利益博弈。由于纵向地方政府间利益博弈的特征与中央政府和地方政府间利益博弈的特征比较类似,所以我们只选取具有典型意义的三个案例来说明公共政策执行过程中纵向地方政府间

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利益博弈的基本状况。

11土地政策执行过程中的纵向地方政府间利益博弈。2006年,中国出现了首例下级政府起诉上级政府的事件:河南省蝉城县城关镇政府,将具有隶属关系的上级政府)))周口市政府和蝉城县政府告上法庭。事件源于郸城县原人大副主任张显荣要求确认城关镇政府招待所的456平方米土地使用权归其所有的申请。城关镇政府对此表示了疑义,但2005年12月,县政府文件5关于张显荣与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理决定6显示城关镇政府失去了镇政

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府招待所的土地使用权。按照中国行政法的有关规定,下级政府如果对上级政府的决定不服,可以有两种途径解决:向上一级政府提出行政复议要求和向法院提起行政诉讼。认为自身利益受到侵犯的城关镇政府首先提出了行政复议,然而再上一级的周口市政府以/过时一天0为理由发出了终止复议的通知。城关镇政府由此将周口市政府和郸城县政府同时诉至法院。

21价格政策执行过程中的纵向地方政府间利益博弈。2004年甘肃省物价局在价格系统内部发文通报清理确认越权定价文件274份,且特别强调:/兰州市物价局越权审批物业管理收费标准,180个文件所批物业管理收费标准均超过了其审批权限相应的等级标准,给全省物业管理工作带来了负面影响。0甘肃省物价局关于物业收费/越权审批0的政策依据是自己曾发布的一个文件。2000年,甘肃省物价局和省建设委员会(现为建设厅)联合发布61号文,确定了物业收费审批的两级管理体制。全省(不分隶属关系)达到二级以上收费等级标准的物业企业由省局负责审批管理,三级以下的则由各地州市按属地化管理。省物价局用政策文本给自己划出了审批/领地0,作为下级部门的兰州市物价局却180次违反政策规定越权审批。于是甘肃省物价局要求,/对于这次通报的越权定价文件不论属于何种情况一律先清理、纠正,,各地价格部门要将纠正落实情况向省局写出专题书面报告。0但兰州市物价局根据国家发改委和建设部联合发布的

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5物业服务收费管理办法6,认为自身有权对相关物业管理进行审批,/省局制定的物业收费分级管理体制是专门针对兰州市的,而其他地州市

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距离远,省物价局鞭长莫及0。因此,直到2006年,兰州市物价局也/没清理、没纠正,没汇报0,

专项治理结果不了了之。省市政府间权限划分不清晰,各级政府及部门间的争权夺利最终使兰州市居民缴纳过高的物业费用,公共利益被侵害。

31交通政策执行过程中的纵向地方政府间利益博弈。一直以来,湖南省株洲县申报的出租汽车经营权都没有得到批准,株洲县出租车用的都是民用牌照,并且只能在株洲县境内载客,驶出株洲县便会被当作非法营运而罚款。株洲县建设局认为,/根据城市发展和居民出行的需要,株洲

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县推动出租车的运营是迫在眉睫的事情0。当株洲县的报告送至株洲市政府后,株洲市相关领导却认为株洲县城离市区太近,如果也发展出租车,势必会冲击株洲市的出租车市场,因而明确表示不同意。株洲县随后提出希望从株洲市的出租车指标里得到一两百个指标,但同样没有结果。于是,株洲县决定采取/先上车后买票的方式0,在没有取得出租车营运资格之前就发展出租车行业。同样的市、县争夺出租车营运市场的情况也出现在邻近的其他市、县。

在中国的地方政府层面,下级政府相对于它的上级政府,其实属于不完全的政府。在现有的政府间体制下,决策权似乎始终掌握在上级政府手中,/上级决策,下级执行0是这种政府间关系体制的一条通则。下级政府的决策权容易被上级所侵占)))相对于它的上级政府而言,它是上级政府的一个行政单位,而不是一个完全的政府组织;即便如此,上级政府往往还通过它设置在下级政府中的派出部门,来分割、肢解或架空下级政府

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的行政权。除此以外,纵向地方政府间竞争还因存在严重的信息不对称而处于明显的不平等状态,因此,上级政府往往能在纵向地方政府间利益博弈中获得优势地位。

三、公共政策执行过程中横向地方政府间利益博弈

横向地方政府间博弈,指同级地方政府之间以辖区利益最大化为目标,围绕各种有形或无形资源而展开竞争。德国学者何梦笔曾说,/观察表明,在俄罗斯或中国这样具有巨大疆域、资源和政治经济实力的国家,,,由布雷顿所引入的

55谢 炜 蒋云根:中国公共政策执行过程中地方政府间的利益博弈

-政府竞争.概念是一个或许极为恰当的分析工具0,因为,/无论在欧美国家还是在中国当代,政府间的竞争是现实存在的,,,在地方化格局的基础上,中国的政府体系实际上表现出竞争性0。

一般而言,横向地方政府间博弈有三条途径。一是提高地方各生产要素的效率和地方企业的竞争力;二是挖掘地方优势,科学定位,制定区域经济发展规划,用差异化战略获得竞争地位;三是执行或再决策符合地方政府利益的那部分公共政策,以规制措施保护地方资源、市场,使地方企业及各生产要素获得竞争的优惠。改革开放以来,旨在提高竞争力的这三种方法都得到了中国地方政府的垂青。通过第一、第二条途径提高地方竞争力是彻底、可持续发展、有效的,但也需要较长时间的付出才能见效。中国地方政府领导人的任期限制及任职周期的不可预见性,使他们在竞争中追求尽可能突显的政绩。因此,以保护地方利益为准则,有倾向性地执行公共政策往往成为地方政府竞争的首要选择。

首先,地方政府执行财政政策过程中的税收竞争。中国地方政府原则上可以运用的税收管理权很小,但在政策的实际执行中,地方政府在税率、税基、减免税等征收管理方面却拥有广泛的执行裁量权,从而使地方政府可以支配远远大于理

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论上所拥有的资源配置水平。税收竞争指各级地方政府通过竞相降低有效税率或实施有关部门优惠政策等途径,以吸引其他地区财政资源流入本地区的政府自利行为。中国同级政府间税收竞争主要分为四类。第一类是执行税收优惠政策,包括减免税、差别税率、起征点等,其中减免税一度成为税收优惠的最主要措施)))地方政府为了吸引资本,竞相减免税,并且这种减免税是以地方政府侵犯中央政府统一税权的形式出现的,这一情况在改革之初已显端睨。分税制改革之后,由于中央实施税权统一,收回了许多减免税权限,因此,这一税收竞争形式已不再是税收竞争的主要方式。第二类是以财政返还为主的各类形式,如包税、卖税、税收奖励等隐性竞争形式。地方政府通过财政返还,事实上减少了企业的税收,实质上降低了税率,这与原始意义上的税收竞争无异。有学者对中国沪深两家证券交易所上市的106256~l󰀁}l󰀁

家上市公司的实际税负进行了计算和检验,得出的结论是:各地实际所得税税率均值仅为

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13113%,远远低于33%的法定税率。显然,预期的公共政策倾斜并未起到应有的作用,而是导致各地竞相通过财政返还等手段争夺投资,并最终形成政府税收收入减少、公共物品供给下降和企业经济行为扭曲等问题,造成经济运行效率的无谓损失。第三类主要是配套措施,包括税收征管水平、地方提供的投资环境等方面的竞争。第四类是开发区所在地竞争。中国开发区分为国家级、省级、地市级、县级、乡镇级开发区等等,各个级别的开发区向企业提供的税收和补贴优惠是不一样的,投资审批权限也大小不一。因此,地方政府都力争将开发区设到自己所辖境内,以提供税收优惠并扩大税源。

其次,地方政府热衷于提供并攀比各种奖励政策,且花样倍出。2006年,广东省东莞市横沥镇政府出台奖教奖学方案,其中最引人注目的是在横沥中学就读并考上清华、北大的学生将获得

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50万元重奖。这一事件揭示了地方政府在激烈/区域教育竞争0中扮演的角色。由于目前中国教育投入基本依赖于上级政府财政拨款,而上级地方财政又有向/优质教育资源0倾斜的趋势,因此地方政府也参与到/教育奖励大战0中,以求在上级政府的资源分配中获得优先权。同样从2006年开始,年纳税50万元以上或年自营进出口额在100万美元以上的企业、实际投资额2000万元以上的社会事业单位可在安徽黄山市获得政策优待,在一定限度内享受交通违章免罚、车辆过境免费及免除路检等优惠。黄山市地方政府这项/违章免罚0的/土政策0刚出台即被质疑)))任何特权的存在都会对社会公平正义构成威胁,对法律权威无情消解。然而,黄山市地方政府的做法还非个案,几乎就在同一时段:长沙市政府为了鼓励企业到境外投资兴业,给予政策扶持,并按规模大小对项目进行资金奖励;福建漳州市招生政策规定,/自2006年起,凡是经市政府办审核公布的2005年度漳州市民营企业前100名的纳税大户,其控股企业主的子女中考均可享受加20

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分的照顾,外商子女也参照执行0;重庆市经委与市卫生局联手推出一种企业家绿色就医卡,目前已发放652张,凭此卡可以在重庆一些医院享

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受不挂号、不排队、副高以上职称专家应诊、懂英语的护士全程导医等待遇,企业家子女也享有同

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等待遇;,,可见,中国一些地方政府间的招商引资竞争实际上已经演变成了为本地上市公司、获产品免检认证厂家、拥有著名商标的厂家,以及纳税、出口和设备投资大户等提供特权的比拼了。

再次,执行公共政策过程中地方政府树立壁垒,阻碍流动要素的自由迁移。为了避免要素流动给本地带来损失,地方政府会通过市场封锁等方式来保护自己的利益。竞争中的中国地方政府为维护本地经济利益,纷纷筑起关卡、壁垒,阻碍物资、资金、技术跨地区流动,禁止外地产品进入本地市场,或阻止本地原材料销往外地,对外地产品或者强行加价,加征各种费用;或者对其使用者、销售者处处刁难,以削弱其与本地产品的竞争力,阻止其进入本地区市场。1997年11月,湖北省政府办公厅下发的5关于促进经济型轿车销售有关问题的通知6规定,/凡以财政拨款购买车辆的各级党政机关和事业单位,按用车标准应用经济型轿车的,必须购买神龙富康经济型轿车(为湖北省二汽集团生产)。否则,公安部门不得办牌照,财政部门不得拨款,社控部门不得办理手续0,而对于购买神龙富康经济型轿车的单位和个人则给予减免各种地方性税费的待遇。由此间接地但事实上已经形成了排除其他同级省份市场竞争的地方保护主义行为。地方市场分割和地方保护主义,阻碍市场机制资源有效配置,使理应一体化的市场经济演化成/诸侯经济0。根据商务部2005年上半年完成的一项对22个省市所作的调查显示,有20个省市存在产品或服务遭受地区封锁的情况,并且许多地方保护主义正由硬性规定向隐形的软性手段过渡。中国地方市场分割和地方保护阻滞了公共政策的有效执行并进一步加剧了地方政府间的竞争程度。

第四,在公共政策执行竞争中,地方政府偏好执行与直接经济利益相关的公共政策,却主观忽略经济负外部性问题。受传统发展观的支配,中国对地方政府的政绩评估长期以来偏重于GDP等经济指标,由此造成地方政府重视本地经济,而对需要同级政府间共同合作解决的环境、资源等问题缺乏热情。参与竞争的地方政府往往因此而陷入了博弈中的/囚徒困境0:由于担心失去本地

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的企业和就业机会,导致地方公共物品供给不足;不仅如此,地方自然或人文资源的保护需要地方

规章加以保障,但在竞争压力下,这些可能提高企业进入成本的管制标准常常被降低甚至抛弃,卡姆伯兰德将之定性为/破坏性地方竞争0。如长三角地方政府在促进经济发展的同时对环境污染等外部性问题关注不足,长江三角洲属于水网纵横、行政隶属关系复杂的地区,某些地方政府纵容或漠许企业不负责任的排污行为给相邻地方造成了严重的损失,引发了地方政府间的矛盾冲突。地方工业污水和生活污水的排放量急剧增加恶化了生态环境,使区域可持续发展受到严重威胁,特别是在太湖地区,流域面积仅占全国的0138%,各种污水排放量却高达32亿吨/年,为全国的10%,大大超过了环境的承载能力。再如,2002年淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪,囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河,下泻洪泽湖洪水所过之处,鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡,不到一个月洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元,不少养殖户已倾家荡产。这种注重经济发展短期效应的行为是当前地方政府执行公共政策时表现出的显著特征。

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四、结语

在中国公共政策执行过程中,地方政府存在着扩张自身利益的强烈冲动,彼此之间在各个政

策领域展开了竞争。尽管这种竞争在一定程度上有利于公共物品的有效供给,并为制度创新提供了动力和环境。但同时更应该看到,地方政府的过度竞争会导致本来应由市场机制引导的资源被扭曲配置,使公共利益严重受损。在此情况下,整合地方政府间的利益关系,使其执行公共政策的效果更加契合政策目标就显得尤为重要。

在实践中整合地方府际利益关系,有以下须把握的基本原则:首先,公平竞争原则,即创造平等竞争的市场经济环境,使地方政府在统一的市场进程中处于公平竞争的地位。其次,利益共享原则。市场经济是利益主导的经济,参与市场竞争的经济主体都有利益选择与利益预期。离开了利益目标,地区间的利益合作就无从谈起。从合作共享利益的角度看,政府主动寻求合作发展是

57谢 炜 蒋云根:中国公共政策执行过程中地方政府间的利益博弈

一种理性选择,因为区域合作极易获得资源共享、信息共享、市场共享的好处,因而是快速提升地方发展水平的途径。坚持利益共享原则,有利于调动各合作者的积极性,从而有利于加速区域一体化进程。不同的地区在经济发展方面具有不同的优势,可以互利互惠,通过统一市场的建立,逐步形成地区专业分工,发挥各自的比较优势,协调地区间的经济发展。再次,共同发展原则。尽管地区发展不平衡是客观存在的事实,但也应尽可能地在实现发达地区发展的同时,推动欠发达地区的发展。地方政府所在的各个区域都是国家整体的一部分,都在整个国家发展中起到特定作用。地方政府不应在发展自己的同时损害其他地方的利益或国家利益,而应在相互尊重、相互平等、因地制宜、自主创新的基础上,联合起来缩小地区之间的差距,最终实现共同富裕。

注释:

¹[加]戴维#卡梅伦:5政府间关系的几种结构6,5国外社会科学62002年第1期。

º傅勇:5/国六条0应首先调控地方政府6,5中国经营报62006年5月28日。

»GattettHardin,TheTragedyoftheCommons,Sc-ience,Dec1,Vol1168,19681

¼刘芳:5地方政府间收入划分问题研究6,东北财经大学硕士学位论文2004年,第1~2页。

½张可云:5区域大战与区域经济关系6,民主与建设出版社2001年版,第18~74页。

¾谢庆奎:5中国政府的府际关系研究6,5北京大学学报6(哲学社会科学版)2000年第1期。

¿省级财政主要承担省级国家机关正常运转所需经费,调整全省国民经济结构,协调地区发展,实施宏观调控所必需的支出,以及由省直接管理的事业发展支出。具体包括:省统筹基建支出,省属企业技改资金,企业简易建筑费,省级科技三项费用,大型防汛、抗旱、水利维修和农业发展等支农支出,以及由省负担的行政、公检法和文化、教育、卫生、科学等各项事业支出。

市、县级财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地经济、事业发展所需支出。具体包括:市(县)属企业的技术改造资金、科技三项费用,市(县)级安排的支农支出、城市维护建设经费,以及市(县)本级的行政、公检法和文化、教育、科技、卫生支出。

乡镇财政主要承担乡镇政府机关运转和少量经济、事业发展所需支出,主要包括应由乡镇安排的农林水利

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支出、公检法支出、行政管理费支出、小型农田水利建设支出、乡村公路、桥梁建设支出等。

À陶梦媛:5地方政府间的非规范税收竞争分析6,西南财经大学硕士学位论文2005年,第6~7页。

Á王雍君、李民吉:5中国的政府间转移:目标、制度和实施机制6,5中央财经大学学报62002年第7期。

Â田发、周琛影:5重构地方政府间财政关系)))基于政府财政层级变革的分析6,5改革62004年第2期。

v郭巍青:5镇政府告市政府,要看的不是热闹6,5南l󰀁

方都市报62006年8月30日。

w杨涛:5/下告上0第一案考验政府法治决心6,5中l󰀁

国青年报62006年9月22日。

x同时该文件的附件5甘肃省物业管理服务收费标l󰀁

准6中规定,10层以上的高层住宅,二级物业服务收费等级标准按每月每平方米114元收取,三级按每平方米112元收取。也就是说,兰州市物价局的审批权限最高为112元。

y周昌和、l󰀁狄多华:5兰州物价拒不/纠错0挑战分级管理6,5中国青年报62006年7月28日。

z5物业服务收费管理办法6规定/县级以上地方人l󰀁

民政府价格主管部门会同同级房地产行政主管部门负责本行政区域内物业服务收费的监督管理工作。0

{洪克非、l󰀁焦俊:5民用牌照出租车凸显市县争利6,5中国青年报62006年6月5日。

|吴理财:5政府间的分权与治理6,5马克思主义与l󰀁

现实62003年第3期。

}[德]何梦笔:5政府竞争:大国体制转型理论的分l󰀁

析范式6,5维藤大学讨论文稿61999年第42期。

~冯兴元:5中国辖区政府间竞争理论分析框架6,h-l󰀁ttp://www1unirule1org1cn/,2006年10月9日。

u薛钢、m󰀁曾翔、董红锋:5对我国政府间税收竞争的认识及规范6,5涉外税务62000年第8期。

v陈明艺:5我国政府间税收竞争的制度分析6,5山m󰀁

西财经大学学报62005年第2期。

w毕舸:550万重奖/高考尖子0背后的政府回报6,m󰀁

5青年报62006年6月18日。

x张培元:5拿/违章免罚0当赠品让人瞠目6,5中国m󰀁

青年报62006年6月2日。

y徐林林:5地方政府为何热衷于奖励企业6,5中国m󰀁

青年报62006年4月14日。

z成功:5福建漳州中考政策引争议,/大老板0的子m󰀁

女加20分6,5南方周末62006年8月3日。

{毕诗成:5为啥给企业家发医疗/绿卡06,5中国青m󰀁

年报62006年7月25日。

|邓少海、m󰀁刘亚平:5流动性与我国地方政府间竞争6,5江西行政学院学报62004年

(下转第219页)

58 浙江社会科学

学方法论的不足,并对其方法论的建构和顺应全球化的要求进行了探讨。

该书作为国内首部环境法学方法论方面的专著,具有以下几个鲜明的特色:其一是在和谐社会与生态社会的时代背景下,贯彻和深化了可持续发展的环境法学理念,提出了可持续发展的社会限度、人文限度和自然限度等三个限度,并提出要对上述三个限度予以方法论上的超越。其二是在传统法学方法论体系中敏锐地抓住了环境法学的学科特性,提出并论证了环境法学的科学性、人文性、规范性和全球性等四大学科特性。其三是在把握环境法学学科特性的基础上,从价值、技术、制度和方法四个向度分析了环境法学方法论的基本构造,从而在国内率先开创了对环境法学方法论基本构造方面的研究。其四是通过辩证地批判和吸收在生态社会中出现的各种世界观、价值观和方法论思潮,科学地提出了新人本主义的环境法学方法论体系,在捍卫和丰富了马克思主义/以人为本0的哲学立场的同时,实现了现代环境法学方法论上的范式革命。其五是结合法律全球化的发展趋势,提出了环境法学方法论全球化的命题,为人们打开了环境法学方法论上的全球视野。

2007年第5期

畴的环境法学方法论,如何在批判、整合现有环境法学方法论思潮的基础上建构新的环境法学方法论体系,以及如何使我国学者所建构的环境法学方法论走向全球,与世界接轨,等等,都是李教授在书中思考、探索的问题。为此,李教授在书中提出了下述设想:其一是要在今后的研究中将可持续发展理念落实到环境法学的方法论层面和实践操作层面,并使之得到进一步的深化;其二是要在深入把握一般法学方法论的共性的基础上,丰富和发展环境法学方法论的个性,并力争在理论构造和学术体系两个方面对一般法学方法论有所突破甚至实现学术上的超越;其三是在和谐社会与生态社会的时代条件下,坚持和发展马克思主义以人为本的价值立场,并在此基础上丰富环境法学方法论上的/社会与人的模式0的内涵和结构;其四是对生态中心主义等后现代思潮给予进一步的回应,在批判其消极性、颠覆性方面的基础上,吸收它们各自的合理内涵,以拓展和丰富环境法学方法论的理论体系;其五是在科际整合的学术背景下,综合运用社会科学、人文科学和自然科学中的理论、观点与方法,以环境法的绿色化为中介,建构一门从精神、体系到制度、实践层面均渗透了可持续发展理念和新人本主义的价值立场的方法论科学;其六是在进一步深化环境法学方法论的一些基本范畴和把握环境法学的方法论特性的基础上,

从哲学层面、一般科学层面、本学科层面、原则层面、具体技术层面等五个层面全面建构环境法学方法论的理论体系,形成一门体系宏大、理论深厚、内容丰富和可操作性强的新型方法论科学。

三、面向未来的方法论意识

通读全书,我们发现李明华教授所提出的以可持续发展为指导、贯彻新人本价值观的环境法学方法论具有深远的理论发展潜力。在新的时代条件下,如何超越可持续发展的社会、人文和自然等三大限度,如何将一般法学方法论与环境法学的学科特性、生存背景和理论使命等结合起来,构造一门有自己特有的研究范式和分析范

(作者系武汉大学环境法学博士生)

模式和机制6,清华大学出版社2003年版,第36页。

w姚先国、n󰀁谢晓波:5长三角经济一体化中的地方政府竞争行为分析6,5中共浙江省委党校学报62004年第3期。

x童大焕:5环境污染与政府间博弈6,5南方周末6n󰀁

2002年8月8日。

y刘畅:5从利益角度看我国地方政府间竞争6,5天n󰀁

水行政学院学报62006年第1期。

(上接第58页)第4期。

}马涛:5论地方利益与地方政府政策执行6,上海师m󰀁

范大学硕士学位论文2003年,第19页。

~孙健含:5我国地方政府间无序竞争的危害、m󰀁动因及对策分析6,5浙江工商大学学报62005年第6期。

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v洪银兴、n󰀁刘志彪等:5长江三角洲地区经济发展的

ReviewofRegional

责任编辑 陈亚飞

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